案例回放
某采購代理機構組織完成專用藥品與醫用耗材項目招標后，受到投標人A公司的質疑：招標文件分包1采購的藥劑，在技術參數上存在非法排斥潛在投標人的情況。根據該技術參數，僅有一家合格生產廠商，明顯排斥了其他潛在投標人；招標文件分包2將散裝藥品、注射用藥、注射用水和注射器打包在一起招標，客觀上限制了制藥廠商的參與，排斥了部分潛在投標人。
采購代理機構駁回了A公司的質疑。A公司向當地財政部門提起投訴，也被駁回。隨后A公司向上級財政部門提起了行政復議。上級財政部門調查發現，除A公司反映的情況之外，招標文件還存在明顯瑕疵——沒有列出具體的實質性條款，采購活動存在違法行為，責令采購代理機構重新組織采購。
問題引出
1. 招標文件不列實質性條款，行得通嗎？
2. 采購代理機構在制作招標文件時，如何避免傾向性和排他性？
3. 招標文件中的評審辦法應細化到什么程度？
專家點評
第一個問題，招標文件不列實質性條款行不通，違反政府采購相關法規。招標文件規定，“在詳細評標之前，評標委員會要審查每份投標文件是否對招標文件作出實質性響應。實質性響應的投標文件應該與招標文件要求的關鍵條款、條件和規格相符，沒有實質性偏離。投標文件與招標文件的實質性技術、商務（標注‘★’號）條款產生偏離的，應該被確定為無效投標。”然而，此項目的招標文件卻沒有列出具體的實質性條款。
依據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第十八條的規定，該項目采購代理機構相關負責人應當在政府采購活動中具體設定實質性要求和條件以及不滿足實質性要求和條件時的處理辦法。
根據《政府采購法實施條例》第四十一條規定，在評標過程中，評標委員會的職責之一就是要審查招標文件是否符合法律法規的強制性要求，審查每一份投標文件是否對招標文件作出實質性響應。以及根據《政府采購法實施條例》第四十一條、《政府采購評審專家管理辦法》第十八條的規定，評審專家應當堅持獨立、客觀、公正、審慎的評審原則。本案例中，評審專家并未發現招標文件存在未列明具體實質性條件和要求的情況。依據《政府采購法實施條例》第七十五條、《政府采購評審專家管理辦法》第二十七條的規定，可以給予本案例中的評審專家以下八種處罰方式：（1）給予警告；（2）罰款；（3）禁止參加政府采購評審活動；（4）追究刑事責任；（5）評審意見無效；（6）無法獲得評審費；（7）沒收違法所得；（8）承擔民事責任。
第二個問題，招標文件分包1中要求的藥品規格和有效期含有傾向性，按該技術參數的規定，只有華東地區的一家公司能夠同時滿足這兩項要求。
根據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第二十一條的規定，招標文件不得要求或者標明特定的投標人或者產品，以及含有傾向性或者排斥潛在投標人的其他內容。但在采購實踐中，一些采購代理機構的項目負責人經常表示，采購人代表在提出技術需求時，不時會將傾向性或排斥潛在投標人的內容隱藏到其中。如果不仔細甄別或不請有關專家論證，很難發現。目前，很多集中采購機構已經開始通過“在網上發布招標文件征求意見稿，征求供應商的意見和建議”來解決這個問題。
依據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第六十八條規定，招標采購單位如存在上述情形可受到以下處罰：責令限期改正；給予警告；可以按照有關法律規定處罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其行政主管部門或者有關機關依法給予處分，并予通報。
第三個問題，分包1和分包2都沒有明確設定各項評審因素的分值。
招標采購實踐中，采用什么樣的評審辦法會在很大程度上影響到供應商的排名，進而決定中標結果。因此，制定科學、合理的評審辦法是編制招標文件的關鍵內容之一。財政部2007年印發的《財政部關于加強政府采購貨物和服務項目價格評審管理的通知》（財庫〔2007〕2號），明確提出，采購人或其委托的采購代理機構采用綜合評分法的，應當根據采購項目情況，在招標文件中明確合理設置各項評審因素及其分值，并明確具體評分標準。采購代理機構對這個要求應該加以重視，并落實到操作的每一個項目中，將招標文件設定的各項評審因素分值都予以細化，便于專家在打分時能夠更加客觀公正。
本案例中存在的三個問題，依據《政府采購法實施條例》第十五條、第三十二條的規定，采購人、采購代理機構有依法合規編制采購文件的責任。對本案例中采購人、采購代理機構的違則行為可以予以以下四種處罰：（1）責令改正；（2）警告；（3）處分并通報；（4）罰款。
法規鏈接
《政府采購法實施條例》
第十五條采購人、采購代理機構應當根據政府采購政策、采購預算、采購需求編制采購文件。
采購需求應當符合法律法規以及政府采購政策規定的技術、服務、安全等要求。政府向社會公眾提供的公共服務項目招標文件參數有傾向性，應當就確定采購需求征求社會公眾的意見。除因技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求外，采購需求應當完整、明確。必要時，應當就確定采購需求征求相關供應商、專家的意見。
第三十二條采購人或者采購代理機構應當按照國務院財政部門制定的招標文件標準文本編制招標文件。
招標文件應當包括采購項目的商務條件、采購需求、投標人的資格條件、投標報價要求、評標方法、評標標準以及擬簽訂的合同文本等。
第四十一條 評標委員會、競爭性談判小組或者詢價小組成員應當按照客觀、公正、審慎的原則，根據采購文件規定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審。采購文件內容違反國家有關強制性規定的，評標委員會、競爭性談判小組或者詢價小組應當停止評審并向采購人或者采購代理機構說明情況。
評標委員會、競爭性談判小組或者詢價小組成員應當在評審報告上簽字，對自己的評審意見承擔法律責任。對評審報告有異議的，應當在評審報告上簽署不同意見，并說明理由，否則視為同意評審報告。
第七十五條 政府采購評審專家未按照采購文件規定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審或者泄露評審文件、評審情況的招標文件參數有傾向性，由財政部門給予警告，并處2000元以上2萬元以下的罰款；影響中標、成交結果的，處2萬元以上5萬元以下的罰款，禁止其參加政府采購評審活動。
政府采購評審專家與供應商存在利害關系未回避的，處2萬元以上5萬元以下的罰款，禁止其參加政府采購評審活動。
政府采購評審專家收受采購人、采購代理機構、供應商賄賂或者獲取其他不正當利益，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，處2萬元以上5萬元以下的罰款，禁止其參加政府采購評審活動。
政府采購評審專家有上述違法行為的，其評審意見無效，不得獲取評審費；有違法所得的，沒收違法所得；給他人造成損失的，依法承擔民事責任。
《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》
第十八條 招標采購單位應當根據招標項目的特點和需求編制招標文件。招標文件包括以下內容：
（一）投標邀請；
（二）投標人須知(包括密封、簽署、蓋章要求等)；
（三）投標人應當提交的資格、資信證明文件；
（四）投標報價要求、投標文件編制要求和投標保證金交納方式；
（五）招標項目的技術規格、要求和數量，包括附件、圖紙等；
（六）合同主要條款及合同簽訂方式；
（七）交貨和提供服務的時間；
（八）評標方法、評標標準和廢標條款；
（九）投標截止時間、開標時間及地點；
（十）省級以上財政部門規定的其他事項。
招標人應當在招標文件中規定并標明實質性要求和條件。
第二十一條 招標文件規定的各項技術標準應當符合國家強制性標準。
招標文件不得要求或者標明特定的投標人或者產品，以及含有傾向性或者排斥潛在投標人的其他內容。
第六十八條 招標采購單位有下列情形之一的，責令限期改正，給予警告，可以按照有關法律規定并處罰款，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其行政主管部門或者有關機關依法給予處分，并予通報：
（一）應當采用公開招標方式而擅自采用其他方式采購的；
（二）應當在財政部門指定的政府采購信息發布媒體上公告信息而未公告的；
（三）將必須進行招標的項目化整為零或者以其他任何方式規避招標的；
（四）以不合理的要求限制或者排斥潛在投標供應商，對潛在投標供應商實行差別待遇或者歧視待遇，或者招標文件指定特定的供應商、含有傾向性或者排斥潛在投標供應商的其他內容的；
（五）評標委員會組成不符合本辦法規定的；
（六）無正當理由不按照依法推薦的中標候選供應商順序確定中標供應商，或者在評標委員會依法推薦的中標候選供應商以外確定中標供應商的；
（七）在招標過程中與投標人進行協商談判，或者不按照招標文件和中標供應商的投標文件確定的事項簽訂政府采購合同，或者與中標供應商另行訂立背離合同實質性內容的協議的；
（八）中標通知書發出后無正當理由不與中標供應商簽訂采購合同的；
（九）未按本辦法規定將應當備案的委托招標協議、招標文件、評標報告、采購合同等文件資料提交同級人民政府財政部門備案的；
（十）拒絕有關部門依法實施監督檢查的。
《政府采購評審專家管理辦法》
第十八條 評審專家應當嚴格遵守評審工作紀律,按照客觀、公正、審慎的原則,根據采購文件規定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審。
評審專家發現采購文件內容違反國家有關強制性規定或者采購文件存在歧義、重大缺陷導致評審工作無法進行時,應當停止評審并向采購人或者采購代理機構書面說明情況。
評審專家應當配合答復供應商的詢問、質疑和投訴等事項,不得泄露評審文件、評審情況和在評審過程中獲悉的商業秘密。
評審專家發現供應商具有行賄、提供虛假材料或者串通等違法行為的,應當及時向財政部門報告。
評審專家在評審過程中受到非法干預的,應當及時向財政、監察等部門舉報。
第二十七條 評審專家未按照采購文件規定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審或者泄露評審文件、評審情況的,由財政部門給予警告,并處2000元以上2萬元以下的罰款;影響中標、成交結果的,處2萬元以上5萬元以下的罰款,禁止其參加政府采購評審活動。
評審專家與供應商存在利害關系未回避的,處2萬元以上5萬元以下的罰款,禁止其參加政府采購評審活動。
評審專家收受采購人、采購代理機構、供應商賄賂或者獲取其他不正當利益,構成犯罪的,依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的,處2萬元以上5萬元以下的罰款,禁止其參加政府采購評審活動。
評審專家有上述違法行為的,其評審意見無效;有違法所得的,沒收違法所得;給他人造成損失的,依法承擔民事責任。
《財政部關于加強政府采購貨物和服務項目價格評審管理的通知》（財庫[2007]2號）
四、公開評審方法和評審因素
采購人或其委托的采購代理機構采用綜合評分法的，應當根據采購項目情況，在招標文件中明確合理設置各項評審因素及其分值，并明確具體評分標準。投標人的資格條件，不得列為評分因素。加分或減分因素及評審標準應當在招標文件中載明；采用競爭性談判或詢價采購方式的，應當在談判文件或詢價文件中載明“符合采購需求、質量和服務相等”的評審方法、最后報價時間等相關評審事項。
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