當前，國有企業采購工作面臨的一個重要挑戰即如何處理好“合規”與“效率”之間的關系，這也是國有企業采購的一個普遍特點。本文從國有企業招標文件編制的常見風險入手，對招標文件編制過程中在投標人資格要求、評標辦法、合同條款、技術規范等六個方面須關注的風險點以及應采取的防控措施進行了論述，并分享了相關實踐案例。
國有企業采購品類豐富、需求廣泛，招標采購作為國有企業采購的一種重要方式，不僅能夠降低企業采購成本，還能夠促進資源的有效配置，在企業生產運營中發揮著重要作用。國有企業招標采購活動兼具公共采購和企業采購雙重特點，既要遵守招標采購等法律法規規定，又要符合適價、適質、適量、適時的原則。
一、招標文件編制常見風險
招標文件既是招標、開標、投標、評標、定標的依據，也是招標人和中標人訂立合同的基礎，其在程序上對招標人和投標人都具有法律約束力。實踐中，招標文件的編制質量是招標活動成敗的關鍵因素。在電子招標投標實踐中，招標代理機構在招標文件編制方面的常見風險有三類。
1.內容不合法
招標文件內容不合法主要體現為：依法必須進行招標的項目以特定行政區域或者特定行業的業績、獎項作為加分條件或者中標條件；限定或者指定特定的專利、商標、品牌、原產地或者供應商；通過設置限制性、傾向性條件，限制、排斥部分企業投標；對潛在投標人或投標人采取不同的資格審查或評標標準；依法必須招標項目非法限定潛在投標人或投標人的所有制形式或組織形式等。
2.內容不合理
招標文件內容不合理主要體現為：設定的資格、技術、商務條件與招標項目的具體特點和實際需要不相適應或者與合同履行無關；招標文件內容脫離實際情況和項目需求，未考慮正常的生產、建設周期而提出不合理工期/交貨期要求；縮短投標文件編制所需的合理時間；設置苛刻的付款方式；提出難以滿足的特殊服務要求和技術參數；約定“一邊倒”的違約責任等。這些不合理的約定極易引發爭議，并為合同履約留下隱患。
3.內容不詳盡
招標文件內容不詳盡主要體現為：招標文件需求描述不具體；技術指標、質量要求、驗收標準不明確等。這些不詳盡的內容將影響投標人的投標策略和正常報價，最終將影響招標項目的順利實施。
對招標文件常見的風險，招標代理機構可以采用的內部風險防控管理措施之一就是編制招標文件模板。在編制某一具體的招標文件時，既要選擇合適的招標文件模板，又不能簡單機械地套用模板，而是要充分結合招標項目的特點和實際需求，確保招標文件既能通過使用模板實現規范化，又能很好地滿足招標項目的個性化需求。
二、招標文件編制內部防控措施
招標文件一般包括投標人須知、投標人資格要求、報價格式、評標辦法、合同條款、技術規范等內容。對招標文件的各部分內容，招標代理機構應重點關注以下風險點并做好相應防控措施。
1.投標人須知
對于投標人須知，應重點關注三個方面的風險點。
（1）招標范圍。由于招標范圍將在招標公告中體現，因此在投標人須知中要確保明確描述，且與招標文件的合同條款、技術規范等后續內容保持一致，以幫助投標人準確判斷標的規模，進而決定是否參與投標。
（2）工期/交貨期/服務期。在擬定招標工作時間計劃時，應及早啟動，做好招標準備工作，保障采購項目整體工期。工期可在評標辦法的技術評審內容中約定，若投標人縮短工期，提前完工，可適當加分，且其評分區間的對應時間不可超出要求的時間。此外，工期應不早于計劃的中標通知書發送時間和預計的合同簽訂時間。
（3）投標人重點注意事項。著重描述本標段的特殊性，注明需要投標人重視的內容。如對于包括多個子標段的項目，可約定兼投不兼中的授標原則。
2.投標人資格要求
對投標人資格要求，主要為企業資質要求，也有不少依法必須招標項目要求投標人應滿足一定的業績要求。資質認證是國家的行政許可制度，主要包括投標人企業資質、產品資質兩種類型。
（1）在企業資質方面，投標人必須具備相應資質。若投標人不具有法律法規規定的資質等級證書或者資質證書載明的資質等級與本招標項目要求不符的，則否決其投標。如《建筑法》規定，建筑施工企業、勘察單位、設計單位和工程監理單位必須在其資質等級許可的范圍內從事建筑活動。
（2）在產品資質方面，投標產品必須具備相應資質。若投標產品不具備國家規定的生產許可證或認證證書，生產許可證或認證證書過期或者與本招標項目的產品型號規格不對應，沒有涵蓋招標標的地，則否決其投標。
當前，在國家深入推進“放管服”改革的大背景下，各地逐步弱化了對企業資質許可的要求招標文件參數有傾向性，陸續修訂、廢止了部分企業資質許可，并加強了對企業及個人的信用管理。對于已廢止的資質，在編制招標文件時不可再作為“投標人資質要求”。招標代理機構應及時關注最新的政策法規，熟悉企業資質標準的變化與更新，準確填寫企業資質名稱，具體如表1所示。
實踐中，編制招標文件時，企業資質要求設置不當主要有六種常見情形。
一是資格條件設定過高。如某房屋建筑工程的樁基礎工程施工招標，樁基深度20米，單樁承受設計荷載，招標文件要求投標人具有地基基礎工程專業承包一級資質。但是按照《建筑業企業資質標準》的規定，地基基礎工程專業承包三級資質即可承擔該工程的施工。
二是資格條件設定過低。如某輸變電工程監理招標，電壓等級330kV，招標文件要求投標人具有電力工程監理專業乙級及以上資質，或工程監理綜合資質。但是按照《工程監理企業資質標準》的規定，電力工程監理專業乙級可承擔相應專業工程類別二級（含二級）以下建設工程項目的工程監理業務。而根據《建設工程監理范圍和規模標準》的規定，輸變電工程二級為330kV以下（不含本數），一級為330kV及以上。
三是資格條件與招標項目無關。如某板式換熱器改造清洗項目招標，招標文件要求投標人具有安全生產許可證。又如某IT硬件設備招標，招標文件要求投標人具備CMMI（ Model ，即能力成熟度模型集成，主要用于軟件能力測試）認證證書。
四是應設置而未設置資格條件。
五是資格名稱與專有名稱不符。如某環保項目招標文件要求環保工程設計一級資質，而環保工程設計資質通常有環境工程設計專項資質（分甲級、乙級）、環保工程專業承包資質（分一級、二級、三級）兩類，工程設計資質對應的是甲級、乙級，而不是一級、二級、三級。
六是其他不當情形。如要求投標人在項目所在地設立分公司等，這明顯違背《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》中“不得違法限定投標人所在地、所有制形式、組織形式，或者設定其他不合理的條件以排斥、限制經營者參與投標采購活動” 的規定。
（3）投標人應滿足一定的業績要求。招標文件中的另一項資格要求是業績要求。實踐中，招標文件中常見的不合理項如“依法必須進行招標的項目以特定行政區域或者特定行業的業績、獎項作為加分條件或者中標條件”，該要求屬于以不合理條件排斥、限制潛在投標人。又如編制業績要求時，不得脫離項目的具體特點和實際需求，對普通房屋建筑工程施工標段，就不得要求邊坡支護工程業績。另外，業績描述中應明確“是否為已完成業績”，準確描述業績時間段的起止時間點。業績時間要求不宜寫成“近三年”，可描述為“某年某月某日至投標截止日”。
3.報價格式
招標文件的報價格式應結合項目實際特點和招標范圍，修改招標文件模板中的報價說明和報價表格式，以滿足招標項目實際需求。報價表中工程數量應與技術規范書保持一致，確保價格表中各分項的完整性和工程數量的準確性。同時，應確保報價表格式及其說明/備注與評標辦法中評標價調價約定的一致性，并檢查報價說明的調價內容與合同調價條款的一致性。準確設定稅率要求：對一般納稅人，具體稅率為：工程施工類9%、貨物類13%、服務類6%；對小規模納稅人，稅率為3%。此外，應隨時關注稅率方面的政策變化。對投標報價為浮動價格的，如液氨、酸、堿、鋼材、電纜等，應明確調整范圍，準確設定調價的公式，合理約定基準值取值時間。若報價說明或備注中寫明“詳見附件/附表”，應核查“附件/附表”的完整性和準確性。
4.評標辦法
對于評標辦法中的技術評審，編制招標文件時應重點關注四個方面。
（1）技術評審因素和標準描述詳細。結合項目的具體特點和實際需求設置評審因素和評審標準。如優良中分別對應的評審標準，優良中等級的評分區間應細化評分因素，使用客觀、可量化指標。業績因素可以一定期間內的實際銷售額或合同件數的多少約定相應的得分，不宜采用“優、良、中”等難以客觀衡量的主觀概念。對于技術方案不易客觀量化的評分因素招標文件參數有傾向性，應設定其最低得分值或評分區間，不宜采用“酌情評分”等含糊概念，從而將評委的自由裁量權控制在合理范圍內。
（2）合理設置評審因素分值權重。高分區應突出招標方的目標和意圖，設置在項目的重點和難點上。對不同評分因素的得分值應進行橫向比較，對不合理的進行適當調整或者對評分因素的權重進行重新分配，保證各評分因素的分值相對合理。
（3）避免指定品牌、廠家、產地等排他性內容。
（4）評審標準應不低于投標人資格要求、否決條款及技術規范書的要求。
對于評標辦法中的價格評審，招標文件編制時應重點關注以下內容：以平均價為基準價的，采取措施防止圍標，避免出現質優價廉未中標的情形；確保價格評審標準與基準值公式、扣分公式及其參數設置一致，以及參數填寫的完整性等。
5.合同條款
招標文件中合同條款應詳盡切實，避免只是原則性地列出主要條款或者列出的合同內容不符合項目需求。合同條款優先選用合同模板，結合標段特點和項目需求，修改合同專用條款，以防范合同條件不完備，定標后在簽約階段再進行談判甚至不得不改變實質性內容重新商談、起草合同或者談判失敗、不能順利簽約等風險。
招標文件中合同條款的關注重點主要有：合同計價方式、付款方式、調價、稅率、結算方式、考核等。
合同爭議解決方式：若選用仲裁方式，應準確寫明仲裁機構和仲裁地點。避免設置苛刻的付款方式，提出難以滿足的特殊服務要求和技術參數，約定“一邊倒”的違約責任，易引起爭議，并給履約合同留下隱患。
暫估價內容招標的約定：暫估價應包括在總承包范圍內，總承包招標文件應當明確暫估價項目及其招標主體，以及建設單位和總承包單位的權利、義務。
缺陷責任期：承包人按照合同約定承擔缺陷修復義務，缺陷責任期一般為6個月、12個月或24個月。
質量保證期：基礎設施工程、房屋建筑的地基基礎工程和主體結構工程，其質量保證期為設計文件規定的該工程的合理使用年限。
質量保證金：《建設工程質量保證金管理辦法》規定，建設工程的質量保證金不得超過工程價款結算總額的3%。
6.技術規范
對招標文件中技術規范書的同一內容描述，盡量在一處描述，若其他地方需要此內容，可寫為“詳見**”，避免前后表述不一致。技術規范書中應避免出現商務條款（報價表、付款方式、考核條款、投標人資格要求）。招標文件中技術參數和規范力求詳細、準確，避免開標后再商議技術問題、定標后再修改項目需求等情況。若招標文件需求描述不準確，技術指標、質量要求、驗收標準不明確，將影響投標人的正常報價和投標策略，最終影響招標項目的順利實施。技術規范還應避免提出苛刻的售后服務要求，或者強求供應商在項目所在地要有售后服務點，變相地排斥外地供應商參與當地采購活動的權利。
工程、服務類技術規范應重點關注招標范圍、工期/服務期、質量、安全和技術要求，圖紙、工程量清單等附件。貨物類技術規范應重點關注供貨范圍、交貨期、質量、技術要求等。技術規范中于對品牌、廠商的要求，應避免指定品牌、廠家或產地等排他性的條款。優先從技術規格、型號、參數等方面描述設備材料的要求，盡量減少使用短名單。如果必須引用某一生產供應者的技術標準才能準確或者清楚地說明擬招標項目的技術標準時，可以引用不少于3個同等檔次品牌或者生產供應商給投標人報價時做出選擇，引用品牌或者生產供應商名稱前應當加上“參照或相當于”的字樣，引用的貨物品牌或者生產供應商在市場上應當具有可選擇性。若僅寫短名單，而不加上“參照或相當于”，則無論在短名單中寫多少個品牌，均屬于指定/限定品牌。
三、基于企業實踐的招標文件編制創新應用
某國有企業采購利用電子商務交易平臺，實現了全流程電子化招標采購。根據規范要求，電子平臺固化招標采購流程，實現招標投標數字化。對于電子招標中招標文件的內部管控，基于企業實踐，主要有三方面的創新應用。
1.通過電子平臺固化招標文件審核流程
招標文件審核程序規范化，既防止了隨意簡化程序，也提高了工作效率。對招標文件設置某些必填字段，強制要求填寫，統一規范要求，確保招標文件內容完整。
2.通過招標文件制作軟件設置標準化模板
電子平臺提供招標文件制作專用工具軟件，制定標準化模板。標準化招標文件不但大大提升了招標文件質量和編制效率，也更加適應采購項目的個體需求，兼具靈活性。招標人可以按照項目專業類型，自行選擇匹配的招標文件模板制作招標文件。平臺可動態維護管理、智能制作、簽署合成和提交招標文件。如平臺利用工程量清單制作工具，按清單計價標準，通過與工程設計模型對接，智能獲取、計算和制作工程數量清單。通過平臺系統的限制、提醒、引導，實現對招標文件風險防控的標準化和數字化。
3.便于全程在線監管
根據需要可快速查閱招標文件中預警信息的詳細字段，或通過鏈接便捷地轉至其他業務系統進行查閱，實現了全程在線監管，并在平臺中系統留痕。
四、結束語
國有企業在招標采購過程中需要關注的風險事項非常多，執行過程中會有各種新問題不斷地出現。對于招標代理機構來說，應從招標文件編制這個源頭和關鍵著手，做好內部風險防控，在此基礎上，組織好招標投標活動，合法合規完成國有企業招標代理服務，滿足招標人適價、適質、適量、適時的采購需求。